Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2019 r. (I SA/Kr 900/18)

W niniejszym artykule autor przedstawia wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2019 r. (I SA/Kr 900/18)¹ dotyczący wykładni przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w świetle przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych².

Spór w tej sprawie dotyczył kontroli przez WSA w Krakowie legalności decyzji ZUS odmawiającej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Podstawę analizy zasadności żądania przez stronę umorzenia należności z powyższego tytułu stanowiły regulacje art. 28 ust. 1, 2, 3 oraz 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne³.

W art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenia społeczne w całości lub w części, lecz tylko w razie wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł, a nie pozostawił żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe⁴;
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej⁵;
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, i dopiero spełnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie umożliwia umorzenie tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania zostały określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. W świetle przepisów tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jeśli zaistnieje choćby jedna z przesłanek, organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a.⁶, wszechstronnego zebrania oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których powodu innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

W ocenie WSA w Krakowie z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, tzn. porównać spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o majątku nadającym się do egzekucji. Dokonując powyższej samodzielnej oceny, organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje daleko idących negatywnych skutków w sferze finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika⁷.

W związku z powyższym w omawianym wyroku WSA w Krakowie zauważył, że w rozpatrywanej sprawie z decyzji ZUS wynika, że organ rentowy nawet nie podjął próby dokonania takiego rzetelnego szacunku, a jedynie ograniczył się do wskazania, że obecnie egzekucja jest nieskuteczna, nie stwierdził jednak całkowitej nieściągalności czy braku majątku. Organ a priori przyjął, że skoro tak, to egzekucja pozwoli na ewentualne wyegzekwowanie zaległości. W ocenie Sądu jest to stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy bezpodstawne.

Organ ocenił także, że sytuacja skarżącej jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, że zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W kontekście tych ustaleń ZUS nie wyjaśnił jednak, jakie potrzeby człowieka w świetle realiów życiowych i przysługującego mu konstytucyjnego prawa do poszanowania i ochrony godności (art. 30 Konstytucji RP⁸) uznał za niezbędne i jaką miarą te potrzeby szacował. Nie wziął również pod uwagę tego, że wspomniany art. 30 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka.

W ocenie Sądu, w kontekście przedstawionych okoliczności, organ winien ponownie rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., a więc że ze względu na aktualny stan majątkowy skarżąca nie jest w stanie opłacić należnych składek, ponieważ powodowałoby to dla niej zbyt ciężkie skutki, w tym pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Stan finansów ubezpieczeń społecznych nie może być reperowany kosztem ważnych interesów życiowych ubezpieczonych. „Wobec tego, dla oceny czy przesłanka zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jest spełniona, wymagane jest ustalenie i ocena, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na przyjęcie, że w jej budżecie, po uwzględnieniu stałych i koniecznych wydatków pozostaje kwota po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS”⁹.

Dodatkowo WSA w Krakowie zauważył również, że organ rentowy nie zbadał przesłanek umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia jej ważnego interesu i stanu majątkowego, a także jej przewlekłej choroby, uniemożliwiającej uzyskiwanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności, czym naruszył art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r., § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oraz przepisy postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Jakkolwiek skarżąca rzeczywiście nie przedłożyła organowi rentowemu żadnego zaświadczenia lekarskiego lub orzeczenia lekarskiego, które stwierdzałoby, że jej sytuacja zdrowotna uniemożliwia uzyskanie środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i spłatę należności, to jednak sytuacja ta – udokumentowana przez skarżącą w aktach sprawy – pozostaje w bezpośrednim związku z możliwością podjęcia przez nią pracy, a w konsekwencji spłatą zadłużenia w ZUS.

Podsumowując, Sąd orzekł, że ZUS uchybił prawu materialnemu przez dokonanie błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a także naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu organ rentowy złamał zasady procedury administracyjnej, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego.

 

Przypisy

¹     https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2725D9F4D8, dostęp: 14.10.2021.

²     Tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: ustawa z dnia 13 października 1998 r.

³     Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.

⁴     Tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1228 ze zm.

⁵     Tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1540.

⁶     Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: „Kodeks postępowania administracyjnego” lub „k.p.a.”.

⁷     Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., I SA/Ol 707/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r., I SA/Kr 1176/14.

⁸     Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP.

⁹     I SA/Kr 900/18, dok. cyt.

 

 

Wróć do spisu treści serwisu