Odwołanie od decyzji organu rentowego jako odformalizowany środek inicjujący sądową kontrolę tej decyzji

Odwołanie od decyzji organu rentowego jest szczególnym pismem procesowym, które wszczyna postępowanie sądowe, choć nie podlega rygorom przewidzianym dla pozwu w art. 187 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego¹. Zgodnie z art. 477¹⁰ § 1 k.p.c. odwołanie powinno zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji lub orzeczenia, zwięzłe przytoczenie zarzutów i wniosków, ich uzasadnienie oraz podpis ubezpieczonego albo osoby odwołującej się od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, albo przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika ubezpieczonego albo osoby odwołującej się od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Kontrola sądowoadministracyjna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych została uregulowana w sposób szczególny w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych². Stosownie do brzmienia art. 83 ust. 2 tej ustawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 477⁸ § 1 k.p.c. stanowi z kolei, że do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych³.

Zgodnie z art. 477⁹ § 1 i 2 k.p.c. odwołania od decyzji organów rentowych wnosi się na piśmie do organu, który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ, w terminie miesiąca od doręczenia odpisu decyzji, a organ rentowy przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu z zachowaniem przepisów odrębnych. Jeżeli więc odwołanie spełnia wymagania art. 477¹⁰ § 1 k.p.c. oraz zostało złożone w sposób i w terminie określonych w art. 477⁹ § 1 k.p.c., to organ rentowy przekazuje je niezwłocznie właściwemu sądowi. Jedynie wtedy, gdy organ rentowy uznaje odwołanie w całości za słuszne, to może zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję i w tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu (art. 477⁹ § 2 zdanie drugie i trzecie k.p.c.). Czynność podjętą przez ubezpieczonego na piśmie lub do protokołu w terminie na złożenie odwołania, z której wynika, że nie zgadza się z decyzją organu rentowego, należy traktować jako odwołanie od decyzji (art. 477⁹ § 1 k.p.c.)⁴.

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że w postępowaniu sądowym, zainicjowanym odwołaniem od decyzji organu rentowego do sądu ubezpieczeń społecznych, sąd ten rozstrzyga o prawidłowości zaskarżonej decyzji (art. 477¹⁴ § 2 i art. 477^14a k.p.c.) w granicach jej treści i przedmiotu⁵. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie zasadności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zarówno zarzutów podniesionych przez skarżącego, jak i wadliwości decyzji dostrzeżonych z urzędu. Nadto w orzecznictwie wskazywane jest, że zakres rozpoznania i orzeczenia (przedmiot sporu) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wyznaczony jest w pierwszej kolejności przedmiotem decyzji organu rentowego zaskarżonej do sądu ubezpieczeń społecznych, a w drugiej – przedmiotem postępowania sądowego determinowanego zakresem odwołania od tej decyzji⁶. Przeniesienie sprawy na drogę sądową przez wniesienie odwołania od decyzji organu rentowego ogranicza się do okoliczności uwzględnionych w decyzji, a spornych między stronami. Poza tymi okolicznościami spór sądowy nie może zaistnieć. Przed sądem wnioskodawca może żądać jedynie korekty stanowiska zajętego przez organ rentowy i wykazywać swoją rację, odnosząc się do przedmiotu sporu objętego zaskarżoną decyzją, nie może natomiast żądać czegoś, o czym organ rentowy nie decydował. Z tego względu odwołanie wnoszone od decyzji organu ubezpieczeń społecznych nie ma charakteru samodzielnego żądania⁷.

Sprawą z zakresu ubezpieczeń, zgodnie z art. 476 § 2 k.p.c., jest sprawa, w której wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego. Zakres i przedmiot rozpoznania sądowego wyznacza zatem treść decyzji organu rentowego⁸. Decyzja zapada po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a sąd w postępowaniu odwoławczym rozstrzyga o jej prawidłowości, przy czym postępowanie własne prowadzi według procedury cywilnej⁹.

Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma nie tylko charakter kontrolny, ale przede wszystkim rozpoznawczy. Ta druga właściwość wyznacza rolę sądu – jest nią samodzielna ocena przesłanek warunkujących prawo do świadczenia lub zobowiązanie. Wynika to stąd, że od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zasadność odwołania ocenia się na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego i dlatego postępowanie sądowe skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego. Sąd ubezpieczeń społecznych wyjaśnia bowiem istotę sprawy dotyczącą prawa, zobowiązania albo roszczenia strony, co znajduje wyraz w kompetencji tego sądu do oddalenia odwołania, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia albo zmiany zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy¹⁰.

Zgodnie z treścią przytoczonego na wstępie art. 477¹⁰ § 1 k.p.c. odwołanie powinno zawierać jedynie oznaczenie zaskarżonej decyzji, określenie i zwięzłe uzasadnienie zarzutów i wniosków oraz podpis ubezpieczonego albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W odwołaniu nie trzeba wskazać żadnych konkretnych zarzutów czy podstaw, a nawet wniosków. Wystarczy samo przejawienie niezadowolenia z decyzji organu rentowego i wyrażenie woli co do odmiennego rozstrzygnięcia. Jeżeli więc w terminie na złożenie odwołania ubezpieczony podejmuje na piśmie lub do protokołu czynność, z której wynika, że nie zgadza się z decyzją i uważa, że powinna być ona zmieniona lub uchylona, to należy taką czynność traktować jako odwołanie od decyzji. Odwołanie nie musi być adresowane do sądu lub zawierać stwierdzenia, aby w razie nieuwzględnienia żądania zostało ono przekazane do rozpoznania sądowi. Jednocześnie podkreśla się, że konieczne jest ustalenie okoliczności dotyczących dokonania takiej czynności, w tym przede wszystkim zamiaru (woli) osoby ją podejmującej. Złożenie zaś przez osobę ubezpieczoną odwołania od decyzji, w przypadku gdy organ rentowy nie uznał odwołania za słuszne w całości, zgodnie z treścią art. 477⁹ § 1 k.p.c. obliguje organ rentowy do nadania temu odwołaniu dalszego biegu poprzez niezwłoczne przekazanie go wraz z aktami sprawy do sądu. Sąd ubezpieczeń społecznych powinien rozważyć, czy organ rentowy prawidłowo zakwalifikował czynność ubezpieczonego i czy nadał jej właściwy bieg. W tym celu sąd powinien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych¹¹.

Za w pełni zasadne należy uznać stanowisko wyrażone przez SA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2017 r.¹², że treść (osnowa) wniesionego do sądu odwołania musi odpowiadać wymogom formalnym przewidzianym w art. 477¹⁰ § 1 k.p.c. A zatem powinno zawierać jedynie oznaczenie zaskarżonej decyzji, określenie i zwięzłe uzasadnienie zarzutów i wniosków oraz podpis ubezpieczonego.

SA w Szczecinie w powyższym postanowieniu zauważył, że: „Nie jest tak jak wskazał to Sąd Okręgowy, że odwołanie winno spełniać także wymogi przewidziane dla pozwu (unormowane treścią art. 187 k.p.c.). Z orzecznictwa Sądu Najwyższego (aprobowanego przez Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę) wynika, że odwołanie od decyzji organu rentowego jest szczególnym pismem procesowym, które wszczyna postępowanie, jednakże nie podlega rygorom przewidzianym dla pozwu w art. 187 k.p.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2005 roku, II UZ 52/05, Lex nr 189962; uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 roku, III UK 26/12, Lex nr 1276228).

[…] sprawa o objęcie ubezpieczeniem społecznym niewątpliwie jest sprawą o prawa majątkowe, bowiem stosunek ubezpieczenia z istoty ma charakter majątkowy, a z decyzji o objęciu ubezpieczeniem wynikają bezpośrednio skutki majątkowe. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2008 roku, II UZ 41/07, niepubl.; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2011 roku, II UZ 40/10, Lex nr 786805). Oznacza to, że możliwe (a w niektórych przypadkach konieczne) jest oznaczenie w nich wartości przedmiotu sporu oraz wartości przedmiotu zaskarżenia. Mają zatem do nich zastosowanie art. 126¹ k.p.c., art. 368 § 2 k.p.c., art. 398⁴ § 3 k.p.c.

Dlatego też dla oceny czy ubezpieczony we wniesionym odwołaniu obowiązany był wskazać wartość przedmiotu sporu koniecznym jest odwołanie się do treści art. 126¹ § 1 k.p.c., zgodnie z którym w każdym piśmie procesowym należy podać wartość przedmiotu sporu lub wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy właściwość rzeczowa sądu, wysokość opłaty lub dopuszczalność środka odwoławczego, a przedmiotem sprawy nie jest oznaczona kwota pieniężna. W ocenie Sądu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek warunkujących konieczność wskazania w piśmie procesowym wartości przedmiotu sporu. Po pierwsze wskazać należy, że na mocy art. 96 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (dalej u.k.s.c.) ubezpieczony nie miał obowiązku uiszczenia opłaty od wniesionego odwołania. Po drugie właściwość rzeczowa sądu w niniejszej sprawie bez wątpienia nie zależy od wartości przedmiotu sporu, co wprost wynika z dyspozycji art. 461 k.p.c. Po trzecie zaś nie sposób czynić rozważań dotyczących środka odwoławczego w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zapadło orzeczenie kończące postępowanie w sprawie.

Reasumując w świetle art. 126¹ § 1 k.p.c. pogląd Sądu Okręgowego, że odwołanie od decyzji organu rentowego musi zawierać wskazanie wartości przedmiotu sporu jest nietrafny. Jeżeli odwołanie spełnia wymagania art. 477¹⁰ § 1 k.p.c. oraz zostało złożone w sposób i w terminie przewidzianym art. 477⁹ k.p.c., to uznać należy, że odwołanie to jest skuteczne i winno zostać rozpoznane. Słusznie zwrócił uwagę skarżący, że ewentualne braki formalne odwołania mogą być konwalidowane w toku czynności wyjaśniających podjętych przez sąd w trybie art. 468 k.p.c.

Bez wątpienia wskazać należy, że brak wskazania wartości przedmiotu sporu w żadnym zakresie nie tamuje rozpoznania odwołania.

[…] stosowanie przez sądy prawa procesowego nie może być instrumentalne i unicestwiać prawa procesowego stron, lecz powinno być ważną gwarancją sprawiedliwego orzekania. Sąd meriti zdaje się pomijać, że formalizm procesowy, którym kierował się wydając zaskarżone zarządzenie pozostaje w ścisłym związku z realizacją postulatu sprawiedliwości orzeczenia, co oznacza, że powinien być wprowadzany wtedy, gdy jest to niezbędne do zapewnienia prawidłowego biegu procesu”¹³.

SN wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że obowiązująca w postępowaniu cywilnym zasada formalizmu nie ma charakteru absolutnego. Doniosłe znaczenie mają tylko takie braki formalne pism procesowych, które uniemożliwiają nadanie tym pismom dalszego biegu. Zasada formalizmu ma chronić podmioty postępowania przed dowolnością organów postępowania i innych uczestników, nie może natomiast służyć do wykorzystywania – ze szkodą dla jakości wymierzanej sprawiedliwości – niesprzyjających stronie sytuacji procesowych. Nadmierny formalizm procesowy nie może prowadzić do tego, aby summum ius stało się summa iniuria¹⁴.

Nadto zaakcentować należy, że zasada rzetelności postępowania, obowiązująca także sąd, służyć winna zachowaniu właściwej proporcji przy normowaniu rygorów procesowych. Surowa sankcja zwrotu odwołania powinna następować wyjątkowo, gdy określone wymagania nie zostały spełnione, co w istocie uniemożliwia identyfikację zaskarżonej decyzji organu rentowego, zarzutów i ich zwięzłego uzasadnienia. Dlatego też przepisy dotyczące zwrotu odwołania jako pisma wszczynającego postępowanie w sprawie należy wykładać z uwzględnieniem efektywnej ochrony prawnej strony.

Jak stwierdził SA w Szczecinie w cytowanym postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2017 r.: „W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że bezwzględny formalizm Sądu pierwszej instancji dążył do pozbawienia ubezpieczonego prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd ubezpieczeń. Sąd meriti zdaje się zapominać, że formalizm procesowy ma służyć przyspieszeniu i usprawnieniu postępowania, nie może jednak unicestwiać praw stron i pozbawiać ich prawa dostępu do sądu, nawet wtedy, gdy surowszy rygoryzm miałby swoje uzasadnienie w profesjonalnej reprezentacji. Należy zgodzić się z tezą, że od zawodowego pełnomocnika można wymagać więcej, jednakże należy uwzględnić, że każdy błąd profesjonalnego pełnomocnika obciąża stronę. Wydaje się, że postępowanie powinno być tak skonstruowane, aby zapewnić skuteczną i efektywną ochronę, a nie tworzyć praktykę odsyłania stron na drogę roszczeń regresowych przeciwko pełnomocnikom za popełnione przez nich błędy. Takie pojmowanie funkcji przepisów prawa postępowania cywilnego prowadzi bowiem do uprzedmiotowienia stron tego postępowania (por. Rzetelny proces cywilny, pod red. A. Łazarskiej, Warszawa 2012, Wolters Kluwer, str. 328-346).

Na marginesie wskazać należy, że omawiana zasada formalizmu procesowego doznaje istotnych ograniczeń w sprawach z ubezpieczeń społecznych, co wynika z samej istoty tych postępowań”¹⁵.

Odformalizowany charakter odwołania od decyzji organu rentowego jednoznacznie został zaakcentowany przez SN w wyroku dnia 23 sierpnia 2022 r., zgodnie z którym: „[…] odwołanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych pełni rolę pozwu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999 nr 16, poz. 529). Od momentu wniesienia odwołania do sądu, rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną (art. 1 k.p.c.), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii. Nie zmienia to jednak rozumowania, że odwołanie, pełniąc rolę pozwu, de facto nim nie jest. Nie chodzi tu tylko o różnice w wymogach formalnych (art. 187 k.p.c. i art. 477¹⁰ § 1 k.p.c.), gdyż warunki brzegowe nie mają tu decydującego znaczenia. Niewątpliwie inne skutki wywołuje zwrot pozwu, a inne odwołania. Orzecznictwo Sądu Najwyższego akcentuje, że w przypadku pozwu procedura wstępna (kontrola formalna) służy zapewnieniu prawidłowego przebiegu procesu, a z jego zwrotem nie łączą się ujemne następstwa dla strony, która może ponownie wnieść sprawę do sądu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1996 r., II CKN 60/96, LEX nr 1428318). Tymczasem w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, jeżeli nastąpi zwrot odwołania, to dojdzie do uprawomocnienia się decyzji organu rentowego. W konsekwencji zwrot odwołania tamuje możliwość ponownego poddania sporu pod osąd organu odwoławczego, bowiem w myśl art. 477⁹ § 1 k.p.c. odwołanie do sądu może być wniesione tylko w terminie miesięcznym od doręczenia odpisu decyzji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2009 r., I UZ 7/09, OSNP 2011 nr 1-2, poz. 28).

W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dominuje zasada ograniczonego formalizmu”¹⁶.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażane w judykaturze, m.in. w wyroku SN z dnia 19 kwietnia 2018 r.¹⁷, że wprawdzie zgodnie z art. 477¹⁰ § 1 k.p.c. odwołanie powinno zawierać jedynie oznaczenie zaskarżonej decyzji oraz określenie i zwięzłe uzasadnienie zarzutów, a zatem jest ono odformalizowane i w odróżnieniu od pism procesowych składanych przez strony w „zwykłym” postępowaniu cywilnym nie musi spełniać wymogów formalnych określonych w art. 126, 127 i 187 k.p.c., co powoduje, że nie musi też dokładnie i precyzyjnie określać żądania i za wystarczający należy uznać zawarty w nim przekaz, z którego wynika, że ubezpieczony nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, od której zostało wniesione odwołanie¹⁸, jednakże może również dokładnie określać żądanie (jego zakres przedmiotowy), oczywiście pod warunkiem, że będzie ono się mieścić w granicach przedmiotu sporu objętego zaskarżoną decyzją (por. art. 477¹⁰ § 2 k.p.c.). Sformułowane w taki sposób żądanie będzie wówczas wyznaczać właściwy przedmiot rozpoznania i wyrokowania przez sąd, który – w myśl art. 477¹⁴ § 2 k.p.c. – w razie uwzględnienia odwołania zmieni zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeknie co do istoty sprawy określonej w odwołaniu.

 

Przypisy

¹     Tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm., dalej: „Kodeks postępowania cywilnego” lub „k.p.c.”.

²     Tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.

³     Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r., III SAB/Kr 43/20.

⁴     Wyrok Sądu Apelacyjnego (SA) w Łodzi z dnia 30 marca 2017 r., III AUa 430/16.

⁵     Wyrok Sądu Najwyższego (SN) z dnia 23 kwietnia 2010 r., II UK 309/09, LEX nr 604210.

⁶     Wyrok SN z dnia 1 września 2010 r., III UK 15/10, LEX nr 667499.

⁷     Wyrok SA w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r., III AUa 49/21. Zob. też wyrok SN z dnia 9 września 2010 r., II UK 84/10, LEX nr 661518.

⁸     Por. wyrok SN z dnia 26 maja 2011 r., II UK 360/10, Legalis nr 443545; wyrok SA w Łodzi z dnia 9 września 2015 r., III AUa 1523/14, Legalis nr 1372694.

⁹     Wyrok SA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2020 r., III AUa 397/20.

¹⁰    Wyrok SA w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r., III AUa 265/21.

¹¹    Wyrok SA w Łodzi z dnia 9 lutego 2021 r., III AUa 59/20.

¹²    III AUz 17/17, https://orzeczenia.szczecin.sa.gov.pl/content/$N/155500000001521_III_AUz_000017_2017_Uz_2017-04-03_001, dostęp: 21.06.2023.

¹³    Tamże.

¹⁴    Por. wyrok SN z dnia 3 grudnia 2003 r., I CK 15/03, LEX nr 602351.

¹⁵    Postanowienie SA w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2017 r., III AUz 17/17, dok. cyt.

¹⁶    II USKP 236/21, http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/OrzeczeniaHTML/ii%20uskp%20236-21.docx.html, dostęp: 21.06.2023.

¹⁷    I UK 90/17.

¹⁸    Por. wyroki SN: z dnia 20 maja 2004 r., II UK 396/03, OSNP 2005, nr 1, poz. 12; z dnia 7 stycznia 2013 r., III UK 26/12, LEX nr 1276228 oraz postanowienie SN z dnia 9 czerwca 2006 r., III UK 40/06, OSNP 2007, nr 13-14, poz. 206.

 

 

Wróć do spisu treści serwisu