4. Jak „wprowadzano” do krajowego porządku prawnego akcyzę od wyrobów węglowych
W niniejszym artykule autor przypomina Czytelnikom Serwisu jak wyglądały prace legislacyjne w 2012 r. dotyczące wprowadzenia opodatkowania podatkiem akcyzowym wyrobów węglowych, w efekcie czego uchwalono bubel prawny który musiał być wielokrotnie nowelizowany i nadal budzi wątpliwości podatników.
Po przystąpieniu Polski do UE zaistniała konieczność implementacji do krajowego porządku prawnego opodatkowania wyrobów węglowych podatkiem akcyzowym. Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym Polska zobowiązała się do transpozycji przepisów z tego zakresu do dnia 1 stycznia 2012 r. Do tego czasu opodatkowanie wyrobów węglowych odbywało się na zasadach ogólnych. Ponadto, zgodnie z art. 163 ust. 1 u.p.a., węgiel i koks zużywane do celów opałowych objęte były bezwarunkowym zwolnieniem. Były to rozwiązania naruszające postanowienia dyrektywy energetycznej. Należało przygotować stosowną nowelizację, która wprowadziłaby efektywne opodatkowanie wyrobów węglowych.
Od samego początku prace legislacyjne w tym zakresie cechowała opieszałość. Z ramienia rządu prowadzone były przez Ministerstwo Finansów. Na ostatnim etapie, w sierpniu 2011 r., dosyć nieoczekiwanie pojawił się konkurencyjny projekt przedstawiony przez Ministerstwo Gospodarki, w ramach prac nad ustawą deregulacyjną. Właśnie ten projekt stanowi podstawę prawną opodatkowania wyrobów węglowych podatkiem akcyzowym. Przyjęcie go w trybie zmian do u.p.a. zostało podyktowane terminem wy-negocjowanym przez Polskę w Traktacie Akcesyjnym na implementacje stosownych przepisów. Ten pośpiech doprowadził do powstania wynaturzeń, a nawet uzasadnionych wątpliwości natury konstytucyjnej. \
W szczególności istotny jest fakt, że wdrożenie akcyzy węglowej nastąpiło w ustawie dotyczącej zupełnie innej materii, a mianowicie w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców34. Ponadto wspomniane przepisy, w formie poprawki, dołączono w trakcie drugiego czytania projektu ustawy deregulacyjnej, na posiedzeniu komisji sejmowej. Należy uznać ten tryb z niekonstytucyjny.
Po pierwsze pozostaje on w sprzeczności z podstawową zasadą państwa prawa, jaką jest zasada legalizmu Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, co oznacza, że organy państwa muszą działać zgodnie z określonymi trybami prawodawczymi w ramach przyznanych im kompetencji. Potwierdza to wyrok TK z 27 maja 2012 r., sygn. K 20/01, zgodnie z którym zasada legalizmu obejmuje, zakaz naruszeń prawa przez organy władzy publicznej w toku procesu prawotwórczego.
Po drugie doszło do złamania głównych zasad trybu legislacyjnego, określonych w art. 119-123 Konstytucji RP. W orzecznictwie przyjmuje się, że najważniejszym elementem jest zasada trzech czytań, wyrażona w art. 119 ust. 1 Konstytucji. W wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06 TK stwierdził, że: ?(?) konstytucyjnym nakazem jest, by każdy projekt ustawy był uchwalany przez Sejm po przeprowadzeniu trzech czytań i niedopuszczalne byłoby regulaminowe zmniejszenie ich liczby.? Zdaniem Trybunału obowiązywanie jej gwarantuję, że nie zabraknie czasu i narzędzi na odpowiednie przemyślenie oraz zajęcie stanowiska wobec podstawowych kwestii, które ostatecznie znajdą się w ustawie.
Po trzecie naruszono dopuszczalny zakres poprawek poselskich, jaki został wyznaczony jednolitą linią orzeczniczą TK. Trybunał z pełną mocą sprzeciwia się stosowaniu w taki sposób procedury poprawek, która ma na celu wprowadzenie do projektu nowych, istotnych treści na ostatnich etapach procedury legislacyjnej38. Ponadto zdaniem TK: ?prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może?.
Autorzy nowelizacji od samego początku mieli świadomość wystąpienia przytoczonych nieprawidłowości. Świadczy o tym stenogram z posiedzenia komisji nadzwyczajnej „Przyjazne państwo” z dnia 17 sierpnia 2011 r. Zdaniem Biura Legislacyjnego Sejmu omawiana poprawka dotycząca akcyzy dla wyrobów węglowych budziła wątpliwości natury konstytucyjnej z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego zakresu nowelizacji. Ponadto ?nie była ona przedmiotem konsultacji, nie była zgłoszona w pierwszym czytaniu, nie była w ogóle w ramach tego przedłożenia? (vide Biuletyn Komisji Sejmowych nr 5445/VI).
Swoje wątpliwości wyraziło również Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu w opinii z dnia 8 września 2011 r. (zob. Opinia do ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, druk nr 1343.) W tym dokumencie podniesiono argument wykroczenia po-prawki poza pierwotną materię projektu jaki znalazł się w Sejmie oraz brak przejścia przez nią obligatoryjnej procedury trzech czytań. Dodatkowo doszło do złamania dopuszczalnego zakresu poprawki. Opinia podsumowana została następującą konkluzją: ?z tych względów zasadną jest propozycja poprawek wykreślających z opiniowanej ustawy te zmiany w ustawie o podatku akcyzowym, które wykroczyły poza dopuszczalny zakres poprawki Sejmu na etapie drugiego czytania.?
Pomimo upływu ponad 7 lat od tzw. „batalii o akcyzę węglową” nadal pozostaje aktualne retoryczne pytanie czy od tego czasu coś się zmieniło w zakresie stanowienia legislacji podatkowej w Polsce?
Marek Zagórski
konsultant podatkowy
marek.zagorski@isp-modzelewski.pl
tel. (22) 517 30 60
