Refleksje na dwudziestopięciolecie podatku akcyzowego w Polsce
Dwudziestopięciolecie podatku akcyzowego, przypadające w dniu 5 lipca 2018 r.,
uzasadnia formułowanie kilku ogólnych podsumowań oraz wniosków. Mówimy w końcu o drugim w strukturze dochodów
budżetowych państwa źródle pieniędzy ? ok. 70 mld zł w zeszłym roku, czyli o bezpieczeństwie fiskalnym naszego
państwa.
Początkowo, czyli w czasach przedwspólnotowych (lata 1993-2004), dochody budżetowe z
tego podatku były tylko niewiele mniejsze od dochodów z podatku od towarów i usług. Relacja ta uległa stopniowemu
obniżeniu tak, aby ukształtować się na poziomie ok. 50%. Po wejściu do Unii Europejskiej, mimo widocznego kryzysu
podatku od towarów i usług, dochody z akcyzy zaczęły realnie maleć, również w relacji do VAT: w 2017 r. spadły już
do poziomu 45%. W tym roku będzie jeszcze gorzej ? spadek do poziomu 42%, a w relacji do PKB ? 3,4%. Stan obecny
jest jednak wynikiem wieloletnich zaniedbań i systematycznej degradacji tego podatku przez pracodawcę oraz praktykę
jego stosowania. Od 2010 r. obniżało się zainteresowanie tym podatkiem ze strony organów władzy publicznej, a
zwłaszcza nastąpił szybki spadek kwoty tzw. ustaleń podatkowych, czyli wymiaru podatku przez organy kontroli
skarbowej. Jeszcze w 2009 r. było to 19,7% całości ustaleń, a w 2015 r. już 4,26% całości ustaleń. W 2014 r. było to
4,15% ustaleń, co kwotowo wyniosło 440 mln zł, a w 2015 r. kwota ta wzrosła nominalnie do 789,6 mln zł, mimo
obniżeniu ich udziału w kwocie ustalonej ogółem. Natomiast liczba wykonywanych przez organy kontroli skarbowej
utrzymywała się w latach 2010-2014 na tym samym poziomie ? około 10 tys. rocznie. Spadek ustaleń dotyczących podatku
akcyzowego nie szedł jednak w parze ze spadkiem ilości składanych deklaracji w tym podatku: wręcz odwrotnie ? ilość
deklaracji AKC-4 i AKC-U w latach 2010-2013 (brak danych za inne lata) wzrosła trzykrotnie: z 42 tys. (2010), 51,8
(2011), 112,5 (2012) i 131,1 (2013). Nastąpił również drastyczny spadek ilości postępowań podatkowych dotyczących
akcyzy w organach pierwszej instancji: z 80 tys. w 2011 do 49,2 w 2015, czyli prawie o połowę.
Podatek akcyzowy jest na pewno najtrudniejszym praktycznie podatkiem wymagającym
wiedzy specjalistycznej, nie tylko w zakresie podatkowym. Wymaga jednak od władzy publicznej szczególnego nadzoru:
podatników jest relatywnie niewielu, lecz płacą oni jednostkowo bezwzględnie najwyższe podatki; udział obciążeń
fiskalnych w przychodach tych podmiotów jest najwyższy, nieporównywalny z branżami nie akcyzowymi. Również
opłacalność produkcji, kontrabandy oraz sprzedaży niepodatkowanych rynków akcyzowych jest wyjątkowo wysoka, dużo
wyższa niż np. handel narkotykami. Działania władzy publicznej muszą więc mieć charakter dwutorowy:
- legalni podatnicy muszą być objęci fachowym nadzorem ze strony organów władzy
publicznej; muszą to robić wyspecjalizowane organy skarbowe, - nielegalna produkcja, przywóz oraz handel niepodatkowanymi wyrobami może być objęty
działaniami organów ścigania, który muszą mieć odpowiednie uprawnienia o charakterze policyjnym oraz wiedzę ma
temat specyfikacji rynku tych wyrobów.
Obiektywnie rzecz biorąc musi istnieć fachowa struktura służby akcyzowej, zarówno w
ramach organów skarbowych jak i policji, bo na tym podatku trzeba się znać, a wiedza warunkuje skuteczność
prowadzonych postępowań. Czy posunęliśmy się na tej drodze? Czy powołanie Krajowej Administracji Skarbowej
wprowadziło tu nową jakość? I tak i nie, bo integracja służb skarbowych miała sens zarządczy, lecz jednocześnie
odeszło z organów celnych wielu (większość?) specjalistów od akcyzy, którzy nauczyli się tego podatku od 2003 roku;
wtedy organy celne przejęły do swojej właściwości ten podatek. Niestety kondycja akcyzy od 2016 r. pogarsza się, a
dochody realnie spadają. Ich zaawansowanie w 2018 r. jest niższe niż w zeszłym roku. Nie ma również wizji
„uszczelnienia” tego podatku. Szkoda.
Witold Modzelewski
Profesor
Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Studiów
Podatkowych
