Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej

     Przepisy regulujące kwestię odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej można znaleźć w Konstytucji RP¹ oraz w Kodeksie cywilnym². Podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za ewentualną szkodę stanowią art. 417 i 417¹ k.c. Przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność, a warunkiem koniecznym skonstruowania skutecznego pozwu z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa jest wykazanie wszystkich przesłanek odpowiedzialności.

     Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa za ewentualną szkodę poniesioną przez poszkodowanego, albowiem stosuje się go w związku z art. 417 k.c., będącym odpowiednikiem tej zasady konstytucyjnej na płaszczyźnie prawa cywilnego. Treść art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jest na tyle niedookreślona, że nie daje podstaw do wywodzenia z niego roszczeń cywilnoprawnych, ponieważ przepis ten nie wskazuje, jaka szkoda ma podlegać naprawieniu ani nie rozstrzyga o bezprawności i o drodze dochodzenia odszkodowania³.

     Stosownie do treści art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Źródła szkody zostały zaś wskazane w art. 417¹ k.c. W myśl § 1 ww. przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (§ 2). Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (§ 3). Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody (§ 4).

     Przepis art. 417 § 1 k.c. będzie miał zastosowanie, o ile szkoda wyrządzona została „przy wykonywaniu władzy publicznej”. Dotyczy on zatem wyłącznie skutków funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w sferze określanej mianem imperium, a więc działań lub zaniechań polegających na wykonywaniu funkcji władczych, realizacji zadań władzy publicznej. Nadto sformułowania „przy wykonywaniu” ustawodawca używa dla określenia funkcjonalnego związku między wywołaniem szkody a powierzeniem komuś pewnej czynności do wykonania. W art. 417 k.c. chodzi także o oznaczenie zakresu czynności faktycznych i prawnych, które pozostają w ścisłym, funkcjonalnym związku z wykonywaniem władzy publicznej⁴.

     Odpowiedzialność władz publicznych dotyczy ich działania i zaniechania. W zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca przewidział, że władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za swoje zachowania, jeżeli są one „niezgodne z prawem”. Trybunał Konstytucyjny utożsamia „prawo” z normami prawnymi zakodowanymi w konstytucyjnie określonych źródłach prawa (art. 87-94 Konstytucji RP), a niezgodność określa jako „zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej”⁵.

     W piśmiennictwie podkreśla się, że w konkretnym przypadku przypisywania władzy publicznej odpowiedzialności za szkodę, tak rozumianą bezprawność należy ustalić, rekonstruując normy prawne regulujące stosunek publicznoprawny, które organ naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem⁶. Nieprawidłowość w działaniu władzy publicznej może przybrać postać naruszeń konstytucyjnych praw i wolności, konstytucyjnych zasad funkcjonowania władzy publicznej, uchybień wymaganiom określonym w ustawach zwykłych, aktach wykonawczych (uchybienia w sferze prawa materialnego i procesowego), jak i uchybień normom pozaprawnym, w różny sposób powiązanym z normami prawnym. Przedmiotem deliktu organu władzy publicznej może być jedynie naruszenie konkretnej normy nakazującej (lub zakazującej) dokonywanie określonych czynności w danej sytuacji. „Niezgodność z prawem” w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 tej ustawy). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje oprócz naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem „zasady współżycia społecznego” lub „dobre obyczaje”.

     Także art. 417 § 1 k.c. przewiduje odpowiedzialność opartą na przesłance obiektywnie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, a wina pozostaje poza przesłankami konstytuującymi obowiązek odszkodowawczy (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2017 r.⁷)⁸.

     Podstawową przesłanką odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu zadań z zakresu władzy publicznej jest ich bezprawność ujęta zarówno w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, jak i w art. 417 k.c. w sformułowaniu „niezgodne z prawem”. Przyjmuje się, że przesłankę bezprawności ujętą w omawianym przepisie należy traktować ściśle jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej ? z wyłączeniem norm moralnych, obyczajowych, zasad współżycia społecznego. Chodzi tu więc o niezgodność z konstytucyjnie rozumianymi źródłami prawa, czyli Konstytucją RP, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz prawem stanowionym przez UE. Nadto niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej należy każdorazowo oceniać na podstawie tych norm, które dany stosunek regulują⁹.

     W orzecznictwie Sądu Najwyższego, aczkolwiek nie ma tu pełnej zgodności, dominuje stanowisko¹⁰, że pojęcie zaniechania stanowiącego przesłankę ? opartej na konstrukcji bezprawności zachowania ? odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, obowiązku dostatecznie skonkretyzowanego w normie prawnej. Decydujące znaczenie dla tej odpowiedzialności ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania ujętym w przepisie prawa materialnego, przy czym w prawie publicznym dominuje metoda regulacji obowiązku w taki sposób, by czynności nakazane i oczekiwane od zobowiązanego były szczegółowo określone przez przepisy. Brak zatem skonkretyzowania w normie prawnej obowiązku działania może prowadzić do stwierdzenia braku bezprawności zaniechania, a tym samym braku podstawy prawnej do przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie¹¹.

     Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 417 k.c. przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, zdefiniowanym jako „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”. Stanowi więc on ogólną podstawę odpowiedzialności władz publicznych za ich władcze działania, która nie znajduje zastosowania lub znajduje ograniczone zastosowanie tylko wówczas, gdy ustawodawca odrębnym unormowaniem określa konsekwencje niektórych działań organów władz publicznych. Zauważyć przy tym należy, że dla przyjęcia odpowiedzialności z omawianego przepisu wystarczające będzie ustalenie bezprawności zachowania, a wina sprawcy nie jest ani zasadą, ani przesłanką odpowiedzialności. W art. 417 k.c. mamy więc do czynienia z odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka. Tak surową odpowiedzialność uzasadnia się służebną rolą organów władzy publicznej i potrzebą sankcjonowania jej bezprawnych zachowań.

     Dla określenia odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych, oprócz zdarzenia sprawczego, konieczne jest ustalenie pozostałych przesłanek odpowiedzialności deliktowej, a więc szkody i związku przyczynowego¹². Do powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, podobnie jak w innych wypadkach odpowiedzialności odszkodowawczej, niezbędne jest istnienie ogólnych przesłanek z art. 361 k.c., a więc zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność (deliktu władzy publicznej), szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego między szkodą i owym zdarzeniem. Kolejność badania przez sąd powyższych przesłanek nie może być przy tym dowolna. Najpierw konieczne jest ustalenie działania (zaniechania), z którego, jak twierdzi poszkodowany, wynikła szkoda, oraz dokonanie oceny jego bezprawności, następnie ustalenie, czy wystąpiła szkoda i jakiego rodzaju, i dopiero po stwierdzeniu, że obie te przesłanki zachodzą, możliwe jest zbadanie między nimi normalnego związku przyczynowego¹³. Ciężar dowodu co do tych wszystkich przesłanek spoczywa na poszkodowanym, tj. stronie powodowej¹⁴.

     Warunkiem koniecznym skonstruowania skutecznego pozwu z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa jest zatem wykazanie wszystkich przesłanek odpowiedzialności. Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, oparta na art. 417 k.c., powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą. Jak wspomniano wyżej, kolejność badania przez sąd powyższych przesłanek nie może być dowolna. Brak zaś jednej z przesłanek deliktowej odpowiedzialności pozwanego za szkodę spowodowaną wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego jest wystarczający do oddalenia powództwa¹⁵.

     Ponadto nie każde naruszenie prawa będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na gruncie art. 417 § 1 k.c., a jedynie takie, które stanowiło warunek konieczny powstania uszczerbku poszkodowanego i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody¹⁶.

     Należy podzielić wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowisko, że na gruncie art. 361 § 1 k.c. obojętne jest, czy związek przyczynowy ma charakter bezpośredni, czy pośredni, oraz czy jest to związek przyczynowy złożony, wieloczłonowy, z tym że odpowiedzialność cywilną uzasadnia jedynie taki związek przyczynowy wieloczłonowy, w którym między poszczególnymi ogniwami zachodzi normalna zależność przyczynowa, a więc każde ogniwo tego związku podlega ocenie z perspektywy przyczynowości adekwatnej. Związek przyczynowy może zatem występować jako normalny również wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki do powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody. Koncepcja adekwatnego związku przyczynowego zakłada, że określona szkoda może być skutkiem wielu zdarzeń oraz że normalne następstwa badanej przyczyny mogą być zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie i pozostawać w relacjach wieloczłonowych, a w takiej sytuacji ocenie z perspektywy kryterium normalności podlega zależność wielu czynników kauzalnych w ich wzajemnych powiązaniach. Ustalenie zaś, że zachodzi normalny związek przyczynowy wymaga zbadania, czy gdyby dane zdarzenie nie wystąpiło, powstałby określony skutek (warunek conditio sine qua non), oraz czy pojawienie się przyczyny badanego rodzaju zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia rozpatrywanego skutku przez jej współistnienie i współdziałanie z innymi czynnikami. Jeżeli odpowiedź na te pytania okaże się twierdząca, będzie to równoznaczne z wystąpieniem normalnego związku przyczynowego.

     Dla oceny istnienia związku przyczynowego jako kategorii obiektywnej nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów osoba poszkodowana wskazała jako przyczynę szkody określone zdarzenie, a nie inne zdarzenie, które pozostawało w ciągu przyczyn lub stanowiło współprzyczynę szkody. Okoliczności te mogą być ewentualnie rozważane przy ocenie roszczenia odszkodowawczego na podstawie zasad ogólnych. Przy ustalaniu związku przyczynowego jako jednej z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej decydujące znaczenie ma natomiast to, czy i jaką szkodę spowodowało bezprawne zdarzenie wskazane przez powoda jako podstawa faktyczna tego roszczenia. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem przy ocenie, czy istnieje normalny związek przyczynowy między szkodą a zdarzeniem, które ją spowodowało, trzeba brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, doświadczenie życiowe i zasady nauki. Zachodzi on wówczas, gdy w danym układzie stosunków i warunków oraz w zwyczajnym biegu rzeczy szkoda jest typowym następstwem danego zdarzenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2000 r.¹⁷)¹⁸.

     Szkodę majątkową stanowi różnica między obecnym stanem majątku poszkodowanego a stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie, które doprowadziło do wystąpienia tej różnicy. Ta metoda określania szkody, zwana dyferencyjną, polega na hipotetycznym odtworzeniu najbardziej prawdopodobnego przebiegu zdarzeń bez uwzględnienia szkody i ustaleniu jego wpływu na stan majątkowy poszkodowanego, a następnie porównaniu go ze stanem powstałym wskutek tego zdarzenia. Stopień prawdopodobieństwa takiego przebiegu zdarzeń powinien być tak wysoki, że w świetle wiedzy i zasad doświadczenia życiowego wyklucza możliwość przyjęcia, że bieg zdarzeń byłby inny. Ustalenie tej różnicy następuje z uwzględnieniem tego, że szkodą jest każdy uszczerbek w dobrach prawnie chronionych, z którym ustawa wiąże powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej¹⁹.

     Podsumowując, należy podkreślić, że zasadnicze znaczenie dla kwestii będącej przedmiotem niniejszego artykułu ma to, iż wszystkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa winien udowodnić powód zgodnie z art. 6 k.c. i art. 232 k.p.c.²⁰ (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r.²¹).

 

Przypisy:

¹     Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej „Konstytucja RP”.

²     Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. ? Kodeks cywilny, tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej „Kodeks cywilny” lub ?k.c.?.

³     Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r., VI ACa 1724/17.

⁴     Zob. Z. Banaszczyk, w: System prawa prywatnego, t. 6, s. 801 i nast., LEX nr 2402405.

⁵     Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256. Zob. także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99, OSNC 2002, nr 10, poz. 128, oraz z dnia 7 listopada 2013 r., V CSK 519/12, LEX nr 1391709.

⁶     Zob. J. Kremis, komentarz do art. 417, nb 30 i nast., w: E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2013; Z. Radwański, Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji Kodeksu cywilnego, ?Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny? 2004, z. 2, s. 13; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 39-40.

⁷     I ACa 133/17, LEX nr 2402405.

⁸     Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2019 r., XXI P 113/18.

⁹     Wyrok Sądu Okręgowego w Sieradzu z dnia 6 lutego 2020 r., I Ca 608/19.

¹⁰    Wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 5 sierpnia 2004 r., III CK 332/03; z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, „Biuletyn Sądu Najwyższego” 2005, nr 7, s. 14; z dnia 25 marca 2011 r., IV CSK 407/10; z dnia 8 maja 2014 r., V CSK 349/13; a także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 120/10, OSNC-ZD 2011, nr 3, poz. 55.

¹¹    Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2019 r., II CSK 374/18.

¹²    Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2019 r., V ACa 461/18.

¹³    Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2017 r., I ACa 304/17, LEX nr 2412775, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2017 r., I ACa 1071/16, LEX nr 2423363.

¹⁴    Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2019 r., XXI P 113/18.

¹⁵    Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., V ACa 324/18.

¹⁶    Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2018 r., IV CSK 456/17.

¹⁷    V CKN 28/00, LEX nr 52426.

¹⁸    Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2013 r., I ACa 122/13.

¹⁹    Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2018 r., II CSK 682/17.

²⁰    Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. ? Kodeks postępowania cywilnego, tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.

²¹    I ACa 1999/15.

 

 

Wróć do spisu treści serwisu