Tekst prof. Witolda Modzelewskiego: Jak systemowo eliminować luki w akcyzie?
Czy warto szukać nowych dochodów budżetowych z podatku akcyzowego, które w dodatku można by uzyskać zarówno w bliższej jak i dalszej perspektywie? Inaczej mówiąc, czy podatek ten ma jeszcze jakieś istotne „rezerwy” systemowo-koncepcyjne, których nie umieliśmy a chcemy wykorzystać? Wiemy, że będzie to konieczne po radykalnym obniżeniu dochodów budżetowych w wyniku istotnego podwyższenia minimum wolnego w podatku dochodowym od osób fizycznych (do 30 tys. zł rocznie). Intuicyjnie wielu sądzi, że owych rezerw jest jeszcze dużo, zwłaszcza że relacja dochodów z tego podatku zarówno do PKB jak i do wartości konsumpcji indywidualnej obniżyła się i to w sposób trwały. Nie ma oczywiście katastrofy, ale jest gorzej niż było w pierwszym dziesięcioleciu tego wieku. Gdzie więc szukać owych rezerw? Sądzę, że również w koncepcji podstawowej tego podatku, czyli przyjęciu zasady nakazującej objęcie tym podatkiem również wyrobów substytucyjnych w stosunku do już opodatkowanych wyrobów akcyzowych. Istnieje tu bowiem dość prosty mechanizm powodujący trwałą utratę dochodów budżetowych: lista wyrobów akcyzowych jest bowiem zamknięta i każdy nowy produkt nie mieszczący się w grupowaniu statystycznym, nawet będący substytutem opodatkowanego wyrobu, który nie jest jednak wymieniony w obowiązujących wykazach, już nie jest opodatkowany. Pojawianie się substytutów jest wręcz oczywiste, gdyż jest wyjątkowo opłacalne: ich cena rynkowa jest kształtowana pośrednio przez podatek akcyzowy obciążający wyrób, który jest już opodatkowany, tworzący z zasady główny rynek zaspakajający daną potrzebę. Zarazem jednak substytut nie jest opodatkowany, co daje jego dostawcom nadzwyczajną premię: część ceny, która w przypadku wyrobów akcyzowych stanowi obciążenie konsumentów, zwiększa zyski dostawcy. Jeżeli produkcja substytutu wymaga niższych nakładów jednostkowych, zyskowność tej działalności osiąga nadzwyczajnie wysoki poziom i prowadzi do wypierania z rynku wyrobów akcyzowych ze szkodą dla interesu publicznego.
Zjawisko to jest znane od dziesięcioleci. Prawodawcy przeciwstawiają się mu w różny, nie zawsze w efektywny sposób. Przede wszystkim definiuje się wyroby akcyzowe poprzez ich przeznaczenie: każdy produkt, który zaspokaja określoną potrzebę, niezależnie od składu chemicznego czy też symbolu statystycznego, jest wyrobem akcyzowym. Przykładem tego są zwłaszcza paliwa silnikowe. Nie zawsze jest to jednak możliwe i wówczas ustawodawca z pewnym opóźnieniem reaguje na pojawienie się na rynku owego substytutu i najczęściej jest on opodatkowany „na próbę”, czyli na poziomie znacznie niższym niż wyrób główny, na co ma oczywiście wpływ lobbing jego dostawców, którzy najczęściej posługują się agresywną narracją, że „akcyza wyeliminuje ich z rynku”, a w rzeczywistości stanowi to patologiczny przywilej, który dyskryminuje dotychczasowych podatników. Najlepszym tego przykładem są tzw. podgrzewacze, które mimo wysokiej zyskowności, są opodatkowane dopiero od jesieni 2020 r., w dodatku na poziomie wielokrotnie niższym niż ich głównym substytut papierosowy.
W jaki sposób przeciwdziałać temu zjawisku tak, aby nie tracić dochodów budżetowych jednocześnie dyskryminując tych, którzy uczciwie płacą podatki? Przede wszystkim można określić minimalną relację między wysokością opodatkowania wyrobu głównego a jego nowymi substytutami. Ustawa może określić tu ogólną zasadę nakazującą, aby każdy substytut musiał być opodatkowany na tym samym poziomie co wyrób główny, a czasowe odstępstwa mogą wynosić nie mniej niż 10%. Można również przyjąć rozwiązanie dalej idące: substytut powinien być opodatkowany przez pierwszy rok obecności na rynku na poziomie 90% akcyzy obciążającej wyrób główny, a następnie musiałoby nastąpić zrównanie opodatkowania.
Nie ma sensu rozdawanie przywilejów podatkowych dostawcom używek na podstawie pozamerytorycznych kryteriów, zwłaszcza gdy ktoś ma lepsze relacje z władzą lub jest międzynarodowym (czyli amerykańskim) koncernem.
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Studiów Podatkowych
