Pogląd o podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego jako podatnika podatku od towarów i usług ma już ponad 10 lat. Jego początkiem była uchwała NSA z 2013 r., w której pojawiła się szokująca teza, że jednostki budżetowe (wszystkie, również państwowe) nigdy nie były i nie mogą być podatnikami tego podatku, bo są (jakoby) niedostatecznie samodzielne. W uchwale tej jednocześnie stwierdzono, że zakłady budżetowe już są podatnikami, gdyż w odróżnieniu od jednostek budżetowych są samodzielne. Uchwała ta była podjęta w związku ze sprawą „gminy Wrocław”, którą nota bene obsługiwała jedna z „międzynarodowych” i „renomowanych” firm doradczych. Być może uchwała ta pozwoliła jej wybrnąć z kłopotów, które pojawiły się w związku z poradami dotyczącymi podatku od towarów i usług: nie ma w tym nic złego – to obiektywnie dość trudny podatek a w wersji unijnej rodzi wyjątkową wręcz ilość kontrowersji. Nieco zabawne w tym wszystkim są szersze okoliczności tej sprawy: w czasie, gdy wchodziła w życie nowa, unijna wersja tego podatku, ekspert z tej firmy na łamach jednej z poczytnych (ówcześnie) gazet zachwalał zalety tej jego wersji, a zwłaszcza podkreślając jego prostotę i przewidywalność (!). Ale to tak na marginesie.
To był jednak tylko początek kłopotów. Dwa lata później zapada druga uchwała NSA z której wynika, że zakłady budżetowe już nie mają dostatecznej samodzielności aby być podatnikami. W myśl tej nowej doktryny samorządowe jednostki budżetowe nie są podatnikami tego podatku, a jednostki państwowe, mimo że obiektywnie niczym się nie różnią od tych pierwszych, już są podatnikami, mimo że ich „samodzielność” (której nota bene nie mają), jest taka sama.
Kolejnym etapem tej dziwnej opowieści szczególna jest ustawa, która z jednej strony nakazywała centralizację rozliczeń tego podatku na szczebel jednostek samorządu terytorialnego, i jednocześnie uznała za odrębnych podatników całe grupy samorządowych jednostek budżetowych, których brak samodzielności nikomu nie przeszkadzał.
W czasie gdy powstał projekt nowej ustawy o podatku od towarów i usług, który stawiał na nogach to, co w latach 2013-2015 stanęło na głowie: ówczesny minister finansów (czy ktoś pamięta jego nazwisko?) faktycznie zablokował nad nim prace.
Ten stan rzeczy trwa do dziś i jest najlepszym przykładem stabilizacji absurdu. Zadajmy więc pytanie, czy kryterium samodzielności w wykonywaniu działalności gospodarczej w rozumieniu tego podatku, rozumiane jako brak wyodrębnienia finansowego, ma tu decydujące znaczenie. Jeżeli tak to podatnikiem tego podatku nigdy nie były i nie mogą być:
- państwowe jednostki budżetowe i inne państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej,
- spółki cywilne, gdzie podatnikami podatku dochodowego są ich wspólnicy, a podmioty te nie uzyskują przychodów (przychody są wspólników) i nie pokrywa „swoich” kosztów – koszty są wspólników, a nawet spółki te nie mogą być „przedsiębiorcą” w rozumieniu odrębnych przepisów,
- grupy VAT, które są tylko umową o zmianie sposobu rozliczania tego podatku; podmiot, który faktycznie nie istnieje, nie może być samodzielny.
Jest również inny nie mniej istotny aspekt tej koncepcji: podatnikami podatku od towarów i usług stały się podmioty, które składają się nawet z setek jednostek organizacyjnych. Skutkiem tego jest prawidłowe rozliczenie tego podatku, a zwłaszcza odliczenie podatku naliczonego jest z istoty obiektywnie niewykonalne. Pierwsza kompleksowa kontrola podatkowa jakiegoś podmiotu zakończy się katastrofą, co prywatnie mówią nawet przedstawiciele tych jednostek.
Konkluzje są tu dość przygnębiające: mimo wiedzy na temat nonsensu selektywnej centralizacji podatku od towarów i usług na szczebel jednostek samorządu terytorialnego nikt nie ma odwagi naprawiać tego stanu rzeczy i przywrócić podmiotowości samorządowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. A kiedyś trzeba będzie to zrobić.
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Studiów Podatkowych
